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沉  琪  浙江六和（湖州）律师事务所  

【摘要】随着信息时代的快速发展，政府信息公开成为了提高政府透明度和公信力的重要手段。然而，在追求信息公开的过程中，如何妥善处理与个人隐私之间的关系，成为了一个亟待解决的法律问题。本文旨在深入探讨政府信息公开中第叁人个人隐私与公众知情权之间的法律冲突、平衡原则以及完善建议，通过对相关法律法规的分析、实际案例的研究以及国际经验的借鉴，为构建更加科学合理的政府信息公开与个人隐私保护制度提供理论支持。

【关键词】政府信息公开 个人隐私 知情权 公共利益 比例原则

一、引言

现行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2007年颁布，在2019年进行了修订，施行至今在保障公众知情权方面得到了飞跃性的提升，提高了法治政府的水平。以“政府信息公开”为关键词在案例检索库中检索，可检索出约22万余份行政诉讼裁判案例，其中《条例》修订后仅2020年就达到了3万余份，在2020-2022年间案件数量有过小幅度的降低，2022年后又逐渐呈现出逐年增长态势。

笔者自2019年开始执业，几年间因代理行政机关应诉行政案件较多，也切实感受到这两年的政府信息案件多发且难化解，特别是与土地征收、房屋征迁相关的案件，政府信息公开申请及相关行政复议、诉讼就成为了行政相对人主张权利“组合拳”中的第一招。这类案件中往往会涉及第叁人个人隐私权问题，甚至第叁人并非指向特定一人，有时涉及范围较大牵涉较广，比如会涉及整个拆迁区域的全体被拆迁户。在上述情形下，往往出现保障公众知情权与第叁人个人隐私权保护的冲突，虽然《条例》第十五条规定了政府信息公开的豁免情形，但因规定较为笼统，没有较高层级的法律规定，没有明确的判断标准和程序规定，以及第叁人的权利救济等，无论是针对政府信息的申请人还是第叁人都容易产生纠纷。本文旨在通过法律条文梳理，并结合案例、中外研究成果，探究问题症结，提出可行性的解决路径，从而更好的为实务服务。

二、公众知情权与个人隐私权的理论基础

（一）公众知情权的理论基础

知情权是由美国一位编辑肯特·库泊在1945年1月的一次演讲中首次提出的，指民众享有通过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由和权利，其内容既包括知晓属于公法范围的事务，如政府及其工作人员的活动、社会公共事务等，也包括对公民自身信息的知情，比如当事人对于自己身份的了解、知悉的权利。狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。知情权的重要基础是民主的公开性，马克思批判德国书报检查制度时指出，压制甚至剥夺人民的“知情权”，在某种情况下只会使事态更糟，“公开”是保证民众知情权的前提。

“信息公开法之所以被制定，核心目的就是要确立并保护一种新的权利——知情权”。保障公民知情权是《条例》的立法初衷，然而，知情权的实现并非没有边界。它的行使往往与其他权利和利益发生冲突，如隐私权、商业秘密保护等。特别是在政府信息公开的背景下，如何在促进透明度和保护个人隐私之间取得平衡，成为了现代法治社会的一大挑战。

（二）个人隐私权的理论基础

在探讨信息时代下权益博弈的复杂性时，个人隐私权的法律界定显得尤为关键。这一权利不仅关乎个体的自由与尊严，也是现代社会法治体系中不可或缺的一环。在我国，个人隐私权的法律界定经历了从模糊到逐渐清晰的过程。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的颁布，标志着个人隐私权作为一项独立的民事权利得到了法律的确认。该法典明确规定，任何组织或个人不得侵犯他人的隐私权，禁止非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，以及其他侵害他人隐私的行为。《民法典》亦首次对个人隐私与个人信息进行了区分，以确立不同程度的保护机制。此外，随着《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）的实施，对个人信息的保护有了更为具体的规定，如个人信息的收集必须遵循合法、正当、必要的原则，且须经过信息主体的同意。

（叁）国内外对于知情权与隐私权冲突的实践比较

在探讨政府信息公开的理论与实践领域，国内外的实践比较呈现出丰富而复杂的图景。国际上，特别是在欧美发达国家，政府信息公开已形成一套较为成熟的法律体系和操作机制，强调公民知情权的同时，对个人隐私保护亦给予高度重视。例如，美国《信息自由法》（FOIA）不仅规定了广泛的信息公开范围，而且明确了九项豁免条款，用以保护包括个人隐私在内的敏感信息不被公开。欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）更是将个人数据保护提升到了前所未有的高度，严格限制政府部门在未经个人同意的情况下处理和公开个人信息。

反观国内，政府信息公开的实践虽起步较晚，但近年来发展迅速。《条例》的修订实施，标志着我国政府信息公开工作进入了新的阶段。该条例借鉴国际经验，尝试平衡公开与保密的关系，尤其是在处理涉及个人信息的政府信息时，引入了更多的考量维度和保护措施。然而，实践中仍面临诸多挑战，如个人隐私保护的法律界定不够明确，以及公众对于知情权与隐私权冲突处理的争议等。

叁、政府信息公开与个人隐私之间的法律冲突

（一）信息公开范围与个人隐私保护范围的界定难题

政府信息公开制度建立的目的在于促进依法行政，充分发挥人民民主，保障人民的监督权，使行政权力在阳光下运行。如前文所述政府信息公开所保护的公民知情权与个人隐私权之间在公开的信息涉及第叁方隐私时存在一定冲突。《条例》第十五条把涉及个人隐私列为信息公开的豁免，但并没有做更具体明确的规定，对于个人隐私豁免的范围和界定标准均无法通过列举式的方式进一步明确。这导致个人隐私的判断来自于行政机关工作人员的“主观”感受，而非客观可评判的标准。这也是近几年行政机关对于此类信息的判断以及类似案件法院的判决都存在较大差异的原因，甚至同案不同判的情形。

如在“曹某诉郑州市金水区人民政府政府信息公开”一案中，曹某向金水区政府申请公开的“4、某项目中某大队第五村民组所有被拆迁户与项目指挥部所签订的拆迁安置补偿协议内容明细；5、公开拆迁指挥部与某大队第五村民组曹某某所签订的《拆迁安置补偿协议》”，金水区政府认为第4、5项内容属于涉及第叁人个人隐私的信息，故向第叁方征求意见。一审法院审理认为上述两项内容根据修订前《条例》第十一条第叁项的规定：“征收或者征用土地，房屋拆迁及其补偿，补助费用的发放、使用情况”属于政府应当公开信息的内容，据此认为金水区政府的答复属于适用法律、法规错误，应当依法予以撤销。二审法院审理后认为修订前《条例》第十一条第叁项“补偿、补助费用的发放、使用情况”并不等同于征收补偿协议本身，征收补偿协议是征收部门与被征收人就征收补偿问题达成一致意见的载体，协议内容具有私密性，涉及他人隐私。因此，金水区政府征求第叁方意见并作出答复的行为并无不当，撤销一审行政判决。

再如“占某某诉杭州市滨江区人民政府其他（城建）政府信息公开”一案中，同样是申请公开安置协议，一审法院、二审法院作出的裁判有别于上述案件，认为拆迁项目系运用公共资源实施、具有社会公益性质，故个人隐私权应向公众知情权作出一定的让渡，且属于政府应当公开的范畴，判决撤销原不予公开的答复。

如上所述行政机关、各法院对政府信息公开中“第叁人个人隐私”范围的理解和适用均有不同的观点，造成这一现象的原因即在于立法的不明确性。

（二）信息公开中个人隐私与其他法律法规之间衔接不畅

尽管《个人信息保护法》第四条第二款明确规定“处理”包括收集、存储、公开等内容，但在政府信息公开领域，对于如何处理个人信息的具体操作规则却表述宽泛，缺乏实操性的指引。这种模糊性导致在实际操作中，个人信息保护往往无法得到有效执行。《民法典》人格权编第六章对个人隐私与个人信息采用了“二元保护”的模式。《民法典》在理论上对于个人隐私与个人信息作出区分，对于自然人享有的隐私权作出禁止性规范宣告，而针对个人信息中的私密信息在第一千零叁十四条确立适用隐私权保护规则，属于个人隐私与个人信息的交叉范围，增加了保护强度。从这一立法可以看出立法者已经认识到个人隐私与个人信息之间的差异和联系，由此确立不同保护规则。而在《条例》第十五条并未对“个人隐私”展开进行解释，也没有对个人隐私与个人信息加以区分，这就造成任何涉及到个人的政府信息可能都会被扩张进“个人隐私”的范畴。

进一步研究，我们发现《条例》与《民法典》在个人隐私与个人信息的保护体系构建上存在明显的规范冲突。这种冲突不仅体现在对个人信息保护的界定上，更在于两者对于个人信息处理规则的差异性描述。《民法典》第一千零叁十叁条对于个人私密信息遵循法律保留原则，但《条例》第十五条的但书条款给予行政机关较大的自由裁量权，既在涉及重大公共利益影响时作出利益权衡，牺牲一定的个人隐私作出公开的决定。而《条例》作为行政法规的层级较低，显然与《民法典》法律保留原则冲突。

据此，政府信息公开中个人隐私的保护与民事基本法律以及其他法律法规之间存在衔接不畅。民法与行政法之间如何做好法法衔接，法制统一，是进入民法典时代后，政府信息公开领域应当进一步解决的问题。

（叁）公共利益与个人隐私之间的权衡困境

从法理学角度分析，政府信息公开的公民知情权与个人隐私权的冲突，实质上反映了公法与私法之间的张力。一方面，政府作为公共权力的代表，有责任向公众披露信息，增进政府的透明度和公众的信任度；另一方面，个人隐私作为一项基本人权，其保护同样不容忽视。两个利益之间存在冲突必然存在利益的权衡。但是利益权衡往往是一个抽象的过程，且在利益衡量上行政机关和司法机关的看法也可能并不一致。如“占某某与杭州市滨江区政府政府信息公开”一案中，占某某申请公开某整村拆迁项目的全部被补偿安置户的补偿安置档案，滨江区政府以涉及第叁人隐私为由不予公开。一审法院认为该整村拆迁项目是运用公权力作出，涉及公共利益和行政管理，而涉及第叁人个人隐私不足以构成阻碍整个项目中信息公开的充分理由。二审法院审理后认为个人隐私需对公众知情权、监督权作出让渡。那么隐私利益何时应让渡于公共利益，让渡的程度怎样，权衡后的判断就赋予了行政机关与司法机关自由裁量的权利，导致得出了不同的结论，产生利益权衡的困境。

四、平衡政府信息公开与个人隐私的原则

政府信息公开时，需对个人隐私权代表的个人利益与公众知情权代表的公共利益进行衡量，找到二者的平衡点。比例原则作为解决权益冲突的重要工具，其在政府信息公开领域的应用具有重要的理论和实践价值，在利益衡量中应加强比例原则的运用。

比例原则源于德国行政法，是指行政行为应当在实现行政目的的同时，尽量减少对公民权益的损害。在信息公开领域，比例原则要求政府在公开信息时，既要保障公民的知情权，又要尊重和保护个人隐私权。具体而言，政府在决定是否公开某项信息时，需要权衡以下叁个因素：信息公开的目的、公开信息可能带来的利益以及不公开信息可能带来的损害。通过对这叁个因素的综合考量，政府可以做出符合比例原则的信息公开决策。

（一）信息公开的目的应当是正当且必要的

政府在公开信息时，应当明确其目的是否符合公共利益、是否有助于提高政府透明度和公信力。如果信息公开的目的仅仅是为了满足个别公民的好奇心或者追求个人利益，那么这种公开就不符合比例原则。因此，政府在公开信息前，应当对其目的进行严格的审查。

（二）公开利益大于损害

公开信息可能带来的利益应当大于不公开信息可能带来的损害。这意味着政府在公开信息时，应当充分考虑到信息公开对于公民知情权的满足程度以及对于社会公共利益的促进作用。同时，政府还应当评估信息公开对于个人隐私权的影响，确保公开信息不会对个人隐私权造成不必要的侵害。只有在公开信息的利益明显大于不公开信息的损害时，政府才能做出符合比例原则的信息公开决策。

（叁）最小侵害原则

政府在公开信息时，还应当尽量采取最小侵害原则。这意味着政府在实现信息公开目的的前提下，应当选择对个人隐私权影响最小的方式来公开信息。行政机关在利益衡量后认为个人隐私权需向公共利益让渡时，进一步判断公开方式，包括公开信息能否进行区分处理，以及信息区分处理的程度。例如，政府可以通过匿名化处理、数据脱敏等技术手段，降低信息公开对个人隐私权的侵害。此外，政府还可以通过建立信息公开的申请和审查机制，确保只有真正需要了解相关信息的公民才能获得这些信息，从而减少信息公开对个人隐私权的无谓侵害。

五、解决我国政府信息公开中知情权与个人隐私保护冲突的建议

（一）完善相关法律法规

合法保护与合理利用二者会有一定冲突，因此，需要法律进行界定和保护。首先，重新厘定政府信息公开领域第叁人个人隐私的范围。《民法典》作为基本法其位阶高于《条例》，根基习总书记的要求，“对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。”《民法典》对个人隐私及个人信息的规定能够给予《条例》修订或者解释一定的法律指引。就当下而言，最显著的应是通过归纳总结的方法，能够通过列举式或者类型化的方式划分出特定信息中具有公共利益属性与私密性属性的内容，针对列举情形无需进行进一步的利益衡量可直接适用规定公开。其次，因《民法典》明确了个人私密信息适用隐私权的规定，故应加紧《条例》的修订，明确个人私密信息的不公开为原则，以“个人私密信息”代替原本的“个人隐私”，防止豁免范围过大。第叁，明确公民个人信息的权利属性，以及法律保障的公民个人信息的范围。第四，规定不同的使用主体、使用途径及可以合理利用的边界。此外，公民须对个人信息进行一定程度的让渡，使合法保护与合理利用形成一种相对的平衡。当然，让渡的目的是为了更好地保障人权和人格尊严。所以，网络安全法和民法典都对公民个人信息的收集、使用作了诸多限制性规定，其目的是为了更好地保护公民个人信息的安全，实现合法保护与合理利用二者之间的平衡。《条例》可通过修订的方式与上述相关法律之间增加法律链接条款，以将现有对于个人隐私的规定作为《条例》的补充，达到与现行基本法的衔接和统一。

（二）细化第叁方意见征询程序

征询第叁方意见的程序在《条例》的第十五条及第叁十二条已有较为详细的规定，但在适用过程出现了行政机关存在“一刀切”的判断方式，即只要第叁方基于个人利益作出不同意的意思表示，行政机关一律不予公开，缺乏和公共利益进行衡量的过程。综合各国个人信息保护的规定，采用保障第叁人参与，征询第叁人同意的方式已成为共同选择。《个人信息保护法》亦确立了“告知-同意”模式的核心规则。故可通过细化第叁方意见征询程序达到个人隐私权利保护的目的。首先，可将征求程序设立在行政机关拟决定公开之后，此时行政机关以对个人利益与公众利益进行过衡量有了一定的价值判断，即向第叁方送达拟公开信息意见征询的告知书，给予第叁方提出异议的权利。在程序之后征询增加了合理性，同时可弥补行政机关单纯依靠第叁方意见作出公开与否的判断，将第叁方征求意见程序沦为形式的弊端。其次，对于第叁方征询程序的运用范围进行限定，区分保护个人私密信息与个人普通信息，以防滥用第叁方征询程序。第叁，在拟公开告知作出征求意见与公开决定设定一定期限。因个人隐私权利一旦受到侵害往往很难得到修复和确定损失，往往造成救济的困难。故在最终公开决定作出前借鉴行政处罚决定作出的程序，给予第叁人提出异议权利并对异议进行核实分析的时间，切实保障第叁人权益。进一步可在第叁人异议程序中设定听证制度、重大复杂情况中止执行制度等。

（叁）加强技术手段的应用

随着技术的进步，可通过加强技术手段的应用加强信息识别，政府在处理信息公开请求时，应采取更为精细化的管理策略，确保不泄露任何可能损害个人隐私的数据。可参照《个人信息保护法》第五十一条规定的个人信息处理的要求，对于涉个人隐私的政府信息进行分类分级管理，例如，可以引入数据脱敏技术及信息敏感分级分类等算法，对敏感信息进行脱敏后再行公开，也可借鉴国外隐私评估机制，分析隐私侵害的风险，从而既满足了公众的知情权，又保护了信息主体的隐私权。

（四）完善行政机关在公开方式上的主动选择权利

《条例》对于行政机关公开的方式作出了一定的规定，但并没有进一步明确或细化选择的原则、条件、范围等。在后续的制度建立中可以进一步予以明确，首先，建议应当明确公开形式选择的原则应当合法、便民、多样、及时。其次，对于传统公开形式进一步优化，如进一步完善政府网站的功能和内容，同时对新媒体公开形式进行拓展，如对于一些重要的会议、活动和事件，可以进行在线直播，让公众实时了解政府工作的动态。第叁，可建立公开形式选择的评估机制。建立科学合理的评估指标体系，对行政机关选择的公开形式进行全面评估。评估指标可以包括信息的准确性、及时性、完整性、便民性、多样性、互动性等方面。

（五）提高公众的法律意识

加强公众对于个人信息保护的意识也是解决问题的关键一环。政府应通过教育和宣传活动，提高公民对自己数据权益的认知，使他们在享受信息公开带来的便利的同时，也能主动维护自己的隐私安全。这种自下而上的意识提升，将为隐私保护工作提供更广泛的社会支持。

（六）建立有效救济机制

针对已经发生的隐私侵权事件，建议建立一套有效的救济机制。这不仅包括法律途径的完善，也包括行政手段的创新。例如，可以设立专门的信息公开审查小组，对争议信息进行独立评估，确保每一项信息公开决定都经得起法律和道德的双重考验。

六、结语

政府信息公开与个人隐私保护并非不可调和的矛盾，而是可以通过合理的法律制度设计和实践操作实现平衡。在推进政府信息公开的进程中，应当充分尊重和保护个人隐私，以实现公共利益与个人权利的双赢。未来，随着信息技术的不断发展和社会环境的变化，我们还需要持续关注这一领域的法律问题，不断完善相关制度，为构建更加公平、公正、透明的社会环境提供有力的法律保障。