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陈梦佳 浙江苏杭律师事务所
【摘要】近年来，我国空气质量虽有明显改善，但工业领域、机动车船领域、扬尘领域、农业领域等大气污染依然层出不穷。目前我国司法实践中，已有大气污染环境公益诉讼、碳排放权交易诉讼等与应对气候变化有关的诉讼，但新形势下产生的新环境问题，传统的环境诉讼在应对气候变化上明显力不从心。在防治大气污染的过程中，民事公益诉讼发挥着不可或缺的作用。因此，适当放宽诉讼主体资格及受案范围，加强应对气候变化的公众参与，将因果关系证明规则既定化，从而减少诉讼过程中的不确定因素已迫在眉睫。
【关键词】气候诉讼 公益诉讼 诉讼主体资格 因果关系 完善建议
大气复合污染治理是一个世界性难题，习近平总书记指出，蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重。由于大气污染的强流动性、高循环性以及无边界性，全球大气污染对人类健康、动植物、自然天气、甚至是农业、工业生产等的危害日益严重，如何有效防治大气污染成为各国政府和社会公众关注的焦点。公益诉讼作为环境保护的重要法律工具，在大气污染防治中发挥了积极作用。但基于大气污染本身的特点，尤其是欧洲人权法院首次就全球变暖等气候变化相关诉讼作出裁决后，气候诉讼与之相关的类型化、主体资格、因果关系证明规则等等引发了我国学术界的广泛关注和热烈讨论。因此，在审理大气污染民事公益诉讼案件的过程中，亟需相关针对温室气体排放、大气污染控制等专门化的法律依据。
一、大气污染民事公益诉讼的现状
（一）我国大气污染公益诉讼的诉讼规则现状
早在1982年10月1日生效的中华人民共和国民事诉讼法（试行）第13条就有“机关、团体、公司事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”的支持起诉（诉讼）制度，但该条款长期处于休眠状态。历经30多年，直至2017年民事诉讼法修改，才明确赋予民事公益诉讼中检察机关支持起诉制度，随后2021年的《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关支持起诉范围、撤回支持起诉等也予以具体规定。但当前我国法律规定赋予检察机关可以支持起诉的受案范围明显过窄，大部分局限在特定情形下对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为的案件，对支持起诉启动方式和适用条件并未明确。
我国《环境保护法》、《大气污染防治法》及《民事诉讼法》一定程度上为大气污染防治公益诉讼提供了法律依据。其中，《环境保护法》第58条明确规定了社会组织可以对污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，为公益诉讼的开展奠定了法律基础。2015年1月7日起施行的《最高人民法院对于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《环境民事公益诉讼司法解释》）第11条再次明确在环境民事公益诉讼中支持起诉的主体范围主要为检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、公司事业单位。但在我国现有的法律体系下，大气污染民事公益诉讼并没有专门的制度设计，如上文提到的《环境民事公益诉讼司法解释》第11条规定虽将提起环境民事公益诉讼的主体进行了“多元化，但在环境民事公益诉讼的实践中，不难发现支持起诉的主体基本集中在检察机关或少数行政机关，支持起诉的主体总体呈一元化趋势。
（二）我国气候变化诉讼的司法实践
笔者通过案例检索发现，当前我国司法实践领域出现的与气候变化有关的案件主要由几家较大的民间环保组织和各地检察机关提起。民间环保组织提起的大气污染公益诉讼主要以民间环保 NGO 组织北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）为代表。甘肃省高级人民法院指令甘肃矿区人民法院审理的“自然之友诉国家电网甘肃分公司弃风弃光案”被视为我国狭义气候变化诉讼第一案。自然之友认为国家电网甘肃分公司的弃风弃光行为导致二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放增加，燃煤产生的大量温室气体使得气候变化加剧，故请求判令甘肃电网公司立即停止弃风弃光行为，并支付生态环境损害赔偿金17.18亿元。该案一审被甘肃省兰州市中级人民法院裁定驳回起诉，理由是作为输配电公司的甘肃电网公司没有实施污染环境或破坏生态的行为，属于被告不适格。进入二审阶段后，2018年12月18日甘肃省高级人民法院撤销一审裁定，并指定甘肃省矿区人民法院审理此案。2023年4月17日，该案达成调解协议，最终虽是调解结案，但诉讼结果促使我国可再生能源发电利用率提高，也促使有关部门采取了更加符合促进“双碳”目标实现的政策和措施，调解书中还要求被告承诺投资十多亿元为可再生能源的发展提供基础设施建设，深具积极意义。
自然之友诉江苏大吉发电有限公司（以下简称大吉公司）大气污染责任纠纷公益诉讼，自然之友认为被告没有按照有关要求及时开展焚烧炉技术改造工作，导致新标准实施后二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物排放超标且后续拒不改正超标排放行为，给生态环境带来持续性损害，应当赔偿生态损害修复费用。自然之友提起针对垃圾焚烧公司诉讼的目的不仅仅针对已经造成的环境污染，要求被告承担环境治理或修复责任；更重要的是，垃圾焚烧公司兼具着垃圾处理和可再生能源发电的社会公益性，该案使得环境公益诉讼在一定程度上具备了气候变化诉讼的色彩。
气候变化科学上的不确定性是案件争议焦点产生的主要原因。特别是在气候变化是否会给环境带来实质性的损害，是否会损害公共环境利益，相关主体是否有权利提起诉讼以及法院受理后作出何种处理，都是值得深思的问题。上述自然之友两起公益诉讼案，不仅仅体现了诉讼的定纷止争作用，更体现的是对气候变化司法应对实践的启示意义。
另一类案件是由检察机关提起的诉讼，笔者主要以所在湖州市为例。一是（2020）浙05民初115号“德清县人民检察院诉德清明禾保温材料公司大气污染责任纠纷案”，该起案件也是全国首例违法使用消耗臭氧层物质（翱顿厂）案。案件中，由被告德清明禾保温材料公司（下称明禾公司）产生的叁氯一氟甲烷废气作为国际公约规定的受控消耗臭氧层物质，已被全面禁止使用。明禾公司将产生的叁氯一氟甲烷废气未经有效处置直接排放到周围环境中，直接对周围环境及空气质量造成损害，而且叁氯一氟甲烷废气扩散到大气同温层会以催化分解的方式破坏臭氧层，臭氧层的破坏又将会导致过量的紫外线辐射到达地面，从而影响人类健康并造成生态环境损害，法院据此判决被告赔偿生态环境损害费用746421元，支付鉴定评估费用15万元。另一起是长兴县检察院向南太湖新区人民法院提起公诉的长兴某旅游开发有限公司非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案。被告单位在施工期间不仅非法占用林地还擅自改变土地用途，造成39亩多林地被毁，降低了该地区森林吸收、储存二氧化碳的能力。庭审后，被告单位与被毁林木所在地长兴县水口乡顾渚村村民委员会签订了碳汇认购协议书，并现场支付3.72万元认购碳汇，该案实现了赔偿金使用的有益探索。以上两起案件均检察机关提起的环境公益诉讼，支持起诉的机关在传统诉讼模式下列举了被告单位的行为给气候带来不利影的事实及理由，以此主张被告单位对生态环境损害进行赔偿或进行修复弥补。
从当前国内与气候变化有关的案件来看，不论是由自然之友等环保组织提起的“弃风弃光”诉讼，还是由检察机关支持起诉的的涉碳类诉讼，如德清县人民检察院办理的刘某某非法收购、出售陆生野生动物案以湿地碳汇生态补偿模式节能降碳，虽然这些案件都无法认定为真正的气候变化诉讼，但它们从法理依据和诉讼思路上为我国气候变化诉讼明确了发展方向。
二、大气污染民事公益诉讼中存在的问题
面对气候灾害的严重威胁，我国已经颁布并实施了一系列减少温室气体排放的政策和法律，各省市也相应出台了相关的规定及配套立法。如2024年浙江省湖州市出台的《湖州市生态文明典范城市建设促进条例》第十六条第二款规定“温室气体重点排放单位应当控制温室气体排放，报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开碳排放交易及相关活动信息”，再比如《浙江省生态环境损害赔偿管理办法》也强调了司法的重要作用。即便当前我国气候变化诉讼在理论和司法实践层面都取得了一定进展，但不可否认的是实际案件诉讼过程中仍然面临着一些问题。
（一）我国气候变化诉讼尚未实现类案化
张忠民教授认为，我国的司法实践中气候变化类的诉讼主要呈现出四种样态，即大气污染环境公益诉讼、碳排放权交易和碳汇交易诉讼、能源替代诉讼等叁种并不直接提出气候变化诉求但与之关系密切的气候变化关联诉讼，以及直接提出气候变化诉求的“真正”的气候变化诉讼。气候变化关联诉讼数量多、涉及案由众多；“真正”的气候变化诉讼数量少、审理艰难。相比于欧盟以圣戈班玻璃德国有限公司诉欧盟委员会案（Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH v. European Commission）为代表的控制温室气体排放类型的诉讼、以马塔图阿区姆多里委员会诉新西兰案（Mataatua District Mdori Council v. New Zealand）为代表的针对保护生物多样性和生态系统的气候变化诉讼、以托尔高平板玻璃有限公司诉德意志联邦共和国案（Flachglas Torgau GMBH v. Federal Republic of Germany）为代表的针对气候变化信息披露的气候变化诉讼、耶兰德风电场诉西德文公司案为代表的针对环境评估和审批的气候变化诉讼、环境部部长诉PT卡利斯塔-阿兰案（Minister of Environment v. PT KalistaAlam）为代表的针对气候损害的气候变化诉讼以及哈佛气候正义联盟诉哈佛学院院长和研究员及其他人案为代表的针对证券及金融监管机构的气候变化诉讼，我国当前气候变化诉讼明显缺乏多面向、多维度等特征。
我国气候变化诉讼与大气污染公益诉讼在界定上的模糊，导致许多可能与气候变化有关的案件被简单的归类为传统环境公益诉讼。当一些环境公益诉讼案件发生案由竞合时，没有专门的气候变化法可以适用，如云南盈鼎生物能源股份有限公司和中国石化销售有限公司云南石油分公司、中国石油化工股份有限公司之间的能源替代纠纷案，虽然该案为中国石油行业的首例反垄断案，但案件的核心问题在于能源替代，特别是生物质能作为可再生能源对化石燃料的替代。
综上，笔者认为，法院在审理涉及气候变化的案件时，并未意识到此类案件与传统案件的不同，忽略了个别案件的特殊性，加上缺乏专门的气候变化相关配套立法的适用、指引及参照，仅仅按照传统诉讼审理，从而导致我国气候变化案件类案化进程缓慢，真正被定义为气候变化诉讼的案件少之又少，阻碍了气候变化诉讼在我国的独立发展。
（二）诉讼主体资格难以认定
由于我国气候变化诉讼的实体法律依据不足，气候变化诉讼的起诉主体无明确规定，加之气候变化的特殊性，原告所遭受的因气候变化带来的损害，也难以追溯、归因到温室气体的排放甚至是某一具体排放行为，导致原告在起诉时法院难以认定其主体资格。正如笔者在前文所述，当前环境民事公益诉讼的实践中支持起诉的主体呈现出一元化的趋势。
众所周知，人类的生产生活过程均会产生温室气体，此时同时具有受害者也是“加害人”双重身份的原告是否有权提起诉讼以及获得相应的民事损害赔偿成为最大的争议焦点。如前文所述的“自然之友诉国家电网甘肃分公司弃风弃光案”，兰州中院也曾以甘肃电网公司作为电力供销商，并不是电力制造公司，其本身的经营并不属于污染环境、破坏生态的行为，难以认定其为适格的被告并以此裁定驳回了原告自然之友的起诉。当前，我国大多数环境公益诉讼的原告基本都由自然之友、绿发会、中华环保联合会、源头爱好者四家规模较大的环保公益组织发起，根本原因是《环境民事公益诉讼解释》对社会环保组织具备环境公益诉讼的原告主体资格具有严格规定。例如，2015年腾格里沙漠污染系列环境公益诉讼案，由“绿发会”向宁夏自治区中卫市中级人民法院提起环境公益诉讼，几经波折最终绿发会向最高人民法院申请再审裁定绿发会具有原告资格，这从另一个方面也反映提起环境公益诉讼资格限制较为严格。
（叁）因果关系证明规则不完善
大气污染行为与大气环境损害之间的因果关系证明责任、证明标准尚未统一。司法实践中，被告存在污染大气生态环境的行为，是原告能够提起大气污染民事公益诉讼的前提条件，但侵权纠纷不论以何种案件类型出现，都需要对影响侵权的行为和损害之间的因果关系进行论证。笔者以湖州市南浔区人民检察院与被告湖州佳新丝绸炼染有限公司（以下简称：佳新公司）环境污染责任纠纷民事公益诉讼一案为例，南浔区人民检察院认为佳新公司通过墙洞偷排、缝隙渗漏等方式将未经处理的炼染污水排入厂区的雨水管网中，经评估，该行为已经给周边土壤、地表水等造成了严重污染损害，侵害了社会公共利益。在环境公益诉讼案件中，原告应当初步举证污染环境行为先于损害的发生，但南浔区人民检察院作为证据提交的涉案评估报告并未证明佳新公司的污染排放行为先于周边土壤、地表水严重污染损害的发生。尽管如此，审理法院以环境污染侵权责任属于无过错责任，采用举证责任倒置原则，如认为不具有因果关系或者存在共同侵权、第叁人过错等情形应由侵权人承担举证责任。
虽然民法典第1230条对环境侵权举证责任倒置进行了规定。由于大气的高流动性，大气污染受污染物质的来源、性质、浓度和持续时间，有时还因气象条件、地理位置影响不同，导致大气污染行为与大气环境损害之间因果关系很难精准判断和证明。因此，举证责任的倒置只是作为诉讼程序中保护被害者的一种方法，并不能从根本上明确在大气污染这样一种特殊侵权类型中因果关系的具体认定标准。我国民事诉讼证明标准实现了多元化，在环保组织作为起诉者的案件中，由于证据收集能力方面的限制，如果对此采用以证明关联性事实的证据材料须达到高度盖然性的程度来要求，则诉讼双方当事人的举证很难实现平衡。笔者在检索案例中发现，如浙江省高级人民法院（2020）浙民终847号案件，北京市朝阳区环友科学技术研究中心与缙云县壶镇表面精饰厂环境污染责任纠纷民事公益诉讼案中，浙江高院认为，自然之友需承担被侵权人的损害与污染公司的污染行为之间具有关联性这一基础事实的证明责任，且应当达到法官确信的证明程度；再如江苏省高级人民法院（2017）苏民终365号案件，中国生物多样性保护与绿色发展基金会、江苏宝众宝达药业有限公司等与扬州市邗江腾达化工厂、张百锋等环境污染责任纠纷案终，审理法院在因果关系要件的证明标准问题上甚至使用了“应视为”进行推定。上述“应当达到法官确信的证明程度”、“应视为”等表述模糊，让人在如何把握何为关联性事实的证明标准上产生较多疑惑。
叁、气候变化民事公益诉讼的完善建议
2020年9月,我国向世界宣布了2030年前实现“碳达峰”，气候变化民事公益诉讼制度作为一种新兴的有助于我国实现“双碳目标”的诉讼制度，其作为行政规制的监督、补充形式，是我国全面应对气候变化的有效举措。因此，现阶段加快完善对气候变化民事公益诉讼制度尤为迫切。
（一）明确诉讼受案范围
“拓展公益诉讼案件范围”是党的十九届四中全会提出的一项重要工作。气候变化民事公益诉讼作为环境公益诉讼的一种特殊类型，在受案范围方面也与环境公益诉讼有一定的相似性，其案件的受理范围必然局限于对不特定多数人环境利益的侵害。司法实践中，涉及大气污染案件类型日趋多元，公益诉讼立法供给不足，尤其是法律赋权的检察公益诉讼受案范围过窄，无法满足人民群众对于公益保护的要求和关心。笔者认为，在大气污染案件中，对于如何判断和认定“损害社会公共利益”应当有明确的规定和具体的解释。前文以自然之友为例的两起“弃风弃光”案件中可以明显得知，当前无论是我国的法律规定，抑或司法实践上对是否造成气候变化公害没有明确的界定。笔者认为，在认定导致气候变化的高度风险时参照危险犯，即只要在某一时期内达到或超过引发气候变化公害的标准，比如排放温室气体超过国家、地方或行业标准，便可视为存在重大的气候变化公害风险。明确气候变化诉讼的受案范围并合理限定环境刑事附带民事公益诉讼的受案范围，有助构筑统筹兼顾、整体施策、多措并举的生态环境保护法治体系。
（二）适当放宽原告主体资格
《环境保护法》第五十八条规定的有关组织需要同时满足依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续 5 年以上且无违法记录等条件。我国对环境民事公益诉讼的起诉资格作出了严格限制，且没有赋予公民个人起诉资格，这也印证了笔者上文所述我国目前由民间组织提起的大气污染类公益诉讼主要集中于少数几家规模较大的环保公益组织的现象。即便《环境保护法》第58条规定公益诉讼只能由法律规定的机关和组织提起，我国仍有学者坚持倡导私人提起环境公益诉讼。
笔者认为，在我国“双碳目标”的提出的大环境下，尤其是针对当前新农村建设过程中农村普遍面临的化工公司向农村转移、农村燃烧秸秆等农村大气污染问题，适当放宽对环保组织的限制以及赋予符合条件的基层自治组织一些诉讼权利，更好地为实现我国乡村振兴中环境保护战略任务提供坚实的法律保障。比如笔者所在单位代理的（2018）浙0521民初1438号德清县禹越镇西港村村民委员会、沉国良、姜国其等土壤污染责任纠纷一案中，沉国良、姜国其等人在集体土地上非法倾倒混合垃圾被禹越镇西港村村民委员会发现后，立即向禹越镇人民政府反映情况，村委会紧急召开了部分的村民会议。禹越镇西港村村民委员会最终向德清县人民法院起诉要求侵权人沉国良、姜国其等十人承担原告为将土地恢复原状，花费清运、整理、填土等恢复环境费用损失共计40余万元。这表明村民委员会作为基层群众性自治组织符合法律规定的可以提起环境公益诉讼的“其他社会组织”的要求。但在司法实践中，对基层自治组织环境公益诉讼原告资格地位认定不明，职权范围也较为模糊，如果能从立法上明确基层自治组织具有提起环境公益诉讼的主体资格，那无疑给基层自治组织代表集体组织提起大气污染公益诉讼扫除了一大障碍。
（叁）完善因果关系认定规则
由于导致气候变化的因素是复杂纷呈的，若仅仅通过损害发生和损害结果来进行衡量从科学性角度出发显然缺乏严谨性。气候变化侵权诉讼通常以温室气体的排放超过法律规定的标准条件，如果想要证明行为与损害之间不存在因果关系，从碳汇的角度来进行综合判断则更为合适。在数字化时代背景下，每家公司的温室气体排放份额分配和实际排放的信息在现代科技手段中将呈现的相当透明。以国家规定的排放标准作为裁判的法律依据，将违反气候变化义务作为因果关系成立的充分条件，则意味着因果关系原则既定化，减少了气候诉讼案件审理中的不确定性。
另外，基于气候变化诉讼的特殊性及大气环境本身具有自净能力，通常情况下多数大气污染民事公益诉讼案件对实际的损害后果无法举证，笔者建议应当进一步降低原告的证明标准。原告提供的证据仅需达到 “盖然性” 程度，即仅需证明某一种现实的可能性，如证明侵权行为对大气环境污染产生严重风险，这样可以减少原告的初步证明责任，推进气候变化诉讼发展。
四、结语
近几年极端天气事件频发，气候变化正在影响全球每一个地区。国务院公报2024年3号发布的《中共中央国务院对于全面推进美丽中国建设的意见》，明确了改善全国大气环境质量的施工图和路线图。“双碳”背景下，环境民事公益诉讼制度在我国确立的时间并不长，目前也没有纯粹的气候变化诉讼，目前立法规定也相对粗疏，还亟待完善。相信在环境司法实践的推动和多元主体的共同努力下，通过明确受案范围、适当放宽诉讼主体资格以及因果关系规则的不断创新和完善我国气候变化诉讼，早日实现气候变化诉讼类案化以及走出符合我国绿色发展理念的气候变化诉讼独立发展之路。
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